但是，2006年3月8日，任建平收到的却是延平区公安分局见义勇为工作办公室作出的关于对任建平同志申报见义勇为行为不予确认的复函，于是，6月5日，任建平状告南平市公安局延平分局一案在南平市延平区人民法院正式开庭，此案目前还在审理之中。

第三，行政机关的执法依据范围大于诉讼活动的依据，使得行政执法举证责任问题更为复杂。第五十八条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

常见的依申请的行为有行政许可、部分行政奖励和行政确认等，尽管行政裁决和行政复议也是依申请的行为，但是它们不是行政执法行为，而属于行政司法行为，有独自的举证规则。由此可见，被处罚人无论是从事实上，还是从法律上给自己陈述或申辩，都是行使法律授权的权利，而不是在履行举证责任。该条例第三十三条规定：行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据。行政司法行为是行政机关作为争议之外的第三方，按照准司法程序审理行政争议或民事争议，裁决特定案件的活动[7]。(二)土地承包和流转合同争议。

推进责任在双方当事人之间来回转移，它是推进诉讼进程的责任。这实际上就是在规定举证责任，但是不像诉讼法那样明白、明确，这就要求行政人员根据自己的理论素养和实践经验去判断到底应当由谁来承担举证责任。[24]参见章志远：《公用事业特许经营及其政府规制---兼论公私合作背景下行政法学研究之转变》，《法商研究》2007年第2期。

2011年6月发生在云南省昆明市机场的3名乘客被南航机长‘赶下飞机事件?[12]就与机长警察权的行使有关。[18]詹镇荣：《民营化与管制革新》，台湾元照出版有限公司2005年版，第125页。事实上，《中华人民共和国行政处罚法》第18条和《中华人民共和国行政强制法》第17条均对委托行使权力作了严格的限制，尤其是对后者限制更严。至于参与执行警察任务的私人与公安机关之间的争议则比较复杂，需要视具体情况而定。

我国台湾地区学者李震山曾以参与依据为标准，将私人参与执行警察任务的情形分为基于紧急状况、本于法令之义务、出于自愿及依据契约等4种情形，对确定私人参与执行警察任务的法律身份具有启示作用。思想品德良好，无违法犯罪记录。

不过，从我国第一部行政程序地方规章--《湖南省行政程序规定》--有关行政委托的规定看，似乎也存在严格限制的倾向。在祖国大陆私人参与执行警察任务的实践中，事实上就存在着大量私人以普通私法主体身份参与执行警察任务的实例。例如，《安徽省公安机关交通协管员管理暂行办法》第2条将交通协管员定位为协助交通民警从事疏导交通、维护交通秩序的专职人员,第7条规定交通协管员不具有道路交通管理执法权，须在交通民警带领下执行职责.《云南省公安交通协管员管理试行办法》第1条将交通协管员定位为协助公安交通管理的人员，在公安交通民警的带领下开展工作，不具备执法主体地位,第4条规定交通协管员的任务是协助公安交通管理部门维护道路交通秩序和道路治安秩序，宣传交通安全法规，保障交通安全.《陕西省交通协管员管理暂行办法》第2条规定交通协管员是道路交通管理工作的一支重要辅助力量.从这些规定看，实践中的交通协管员都是作为行政助手参与执行道路交通管理任务的。[15]在实践中，很多规范性文件都存在违法委托的问题。

又如，一些地方进行的治安承包改革尝试也可以归纳为广义的行政委托范畴之中，无论是纯粹的路面巡逻还是巡逻过程中必要的盘问，都可以通过签订治安承包协议的方式委托给承包人行使。警察行政领域存在非常广阔的行政助手使用空间，如在上下班高峰时段交通协管员在交通警察的指挥下协助疏导交通、纠正行人及非机动车违章，警察在处理完交通事故之后民间拖吊从业者代为拖吊事故车辆，等等。即使行政机关将拖吊措施的实施以私法契约交由民间从业者为之，也不会改变其属于公权力的本质。相反，我国需要的是实践中的适当收缩和明确界限以及理论上的正本清源。

[29]林明锵：《论行政委托私人---其基本概念、法律关系及限制监督》，《宪政时代》1993年第2期。其中，静态监督是指公安机关应要求受托者向其提供与执行业务相关的书面材料，动态监督是指公安机关到场视察、进行抽检、对第三人进行访谈或在必要时指挥受托人执行业务。

虽然志愿者出于志愿参与执行各种警察任务，但公安机关也应当从多方面对志愿者的志愿服务行为进行规范和引导，进而在激发民众出于公益积极参与执行警察任务的同时，也能够保障参与执行警察任务志愿者的合法权益。有学者指出：……以私法实现行政目的的方式目前还是游走于公、私法的边缘，成为公、私法都不能尽心照顾的流浪儿‘,因此应将在这类行政活动中引起的争议通过立法全部纳入行政诉讼，以防止行政遁入私法‘而失去监督.[34]对此，也有学者提出了不同的看法，认为解决问题的关键在于为相对人提供一定的司法救济途径，而并不意味着对于所有的相关争议都应当通过行政诉讼途径得到解决.[35]就我国当下正在试行的私人参与执行警察任务而言，也存在不少争议，如辅助警察因待遇、退出问题与公安机关发生的争议，南航机长驱逐乘客引发的机长强制权滥用的争议等。

在合同中约定双方的权利义务及监督措施，能够避免警察任务民营化过程中不必要的争执，降低公私合作可能引发的各种风险。虽然运用市场的力量可以改善公共部门的绩效，但市场毕竟不能取代政府。在引起媒体广泛关注的湖南邵东治安承包改革事件中，虽然湖南省邵东县公安机关将城区夜间治安巡逻任务整体承包给保安公司的做法值得商榷，但这项改革是通过公开招标的方式进行的，并且双方还签订了包括承包区间、事务内容、承包费用、承包期间、奖惩规则等条款在内的较为规范的夜间治安巡逻协议书，因而是符合私人参与执行警察任务契约监督模式要求的。可见，除了依据契约监督之外，在行为监督方面还必须建立民众参与其中的绩效监督。以下将分别就行为监督中的契约监督模式和绩效监督模式略作论述，借此能够管窥现代行政行为法如何应对私人参与执行警察任务的兴起所带来的挑战。作为私人参与执行警察任务的主导者，公安机关在民营化的准备、实施及善后等阶段都应当及时向社会最大限度地公布相关信息，以便普通民众知悉私人参与执行警察任务的意图和具体方案，并在民营化的过程中充分表达各种意见，进而提升私人参与执行警察任务决策的科学性、民主性和可接受性。

这既是警察任务民营化改革的目标，也是政府对其进行规制的正当性基础。（2）在航空器飞行中，对扰乱航空器内秩序，干扰机组人员正常工作而不听劝阻的人，采取必要的管束措施。

2004年9月3日，公安部发出通知，要求各级公安机关一律不得从社会上招聘治安员，对于已招聘的治安员要逐步清退。如果不能切实把好准入关，让一些素质低劣的私人参与执行警察任务，那么既会增大民众权益遭受不法侵害的可能性，又会败坏公安机关的形象甚至危及公安事业的健康发展。

在私人参与执行警察任务的过程中，公安机关应当确保实现国家担保责任，对参与执行警察任务的私人进行准入监督和行为监督，行政行为法制需要围绕契约监督和绩效监督模式加以展开。诚如我国台湾地区学者李震山所言：私人或民间组织，除法令有特别规定者外，皆可基于自助心理或社会责任意识，自愿贡献心力，参与警察任务之执行，此类自发性组织或个人，既不必受法律组织形态之限制，人事经费上又不受民意机关与外在压力影响，并可以选择政府力有未逮之任务，加以协助，其所提供服务，必会受到尊重与支持。

相比之下，在被授权和被委托执行警察任务的情况下，由于人民警察不可能时时在场，因此需要灵活运用静态监督与动态监督相结合的策略。在行政委托的情形，因私部门受国家委托执行行政任务，其于执行任务时亦得独立行使国家所赋予的公权力，此时若造成第三人权利的损害，国家必须负赔偿责任.[37]此外，许宗力教授在归纳后民营化阶段国家的管制义务时也认为除民办民营模式外，其他任何形式的民营化项目致第三人权利受损的，都必须由国家负赔偿责任。例如，面对形势严峻的吸毒现状，仅靠公安机关的力量显然无法完成强制戒毒任务，必须发动社会力量广泛参与。就目前祖国大陆所进行的私人参与执行警察任务的改革而言，无论私人是作为被授权者、被委托者还是作为行政助手，只要涉及警察公共权力的行使，就应当由国家承担最终的赔偿责任，相应的纠纷自然需要通过行政诉讼的途径寻求救济。

可见，在私人参与执行警察任务所表现出的多重法律关系中，行政诉讼和民事诉讼两种司法救济手段应当相互匹配，共同为妥善处理不同主体之间的相应纠纷提供有效的对策。（4）在航空器飞行中遇到特殊情况时，对航空器的处置作最后决定.根据上述规定，作为私人的机长实际上被法律、法规直接赋予了执行航空器内危险防止任务的权力。

[36]李建良：《因执行违规车辆拖吊及保管所生损害之国家赔偿责任---兼论委托私人行使公权力之样态与国家赔偿责任》，《中兴法学》1995年第1期。[9]以上学者的有关论述虽然表述不尽一致，但在私人参与执行行政任务中的具体角色定位上却并无明显分歧。

[29]由于行政委托是实践中经常出现的私人参与执行警察任务的方式，且公私双方之间往往都签有明确的委托契约，因此依据契约的监督应当成为行为监督的主要模式。[10]程慈阳：《合作原则之具体化---环境受托组织法制化之研究》，台湾元照出版有限公司2006年版，第8页。

[23]就笔者研究的私人参与执行警察任务而言，由于具体种类繁多，公安机关在监督重点上也存在差异，如对民营消防队需要给予财政扶持、对民间拖吊从业者需要进行价格管制等，因此，从总体上讲，在私人参与执行警察任务的过程中，政府（主要是其公安机关）的规制责任集中体现在准入监督和行为监督两个方面。[3]正如有的学者所言：真正的民营化政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效。?[11]结合祖国大陆私人参与执行警察任务改革的实践，笔者认为，私人参与执行警察任务的法律身份主要有如下4种情形。这一立法在国内率先以规章的形式对治安辅助人员、交通协管员、文员等警务辅助人员的行政助手地位作了明确的规定，值得在我国其他地区进一步推广。

这种自发形成的护厂队、护校队与公安机关之间并没有形成授权或委托关系，也不是在公安机关的指挥下工作，完全是普通的私法主体。政府除不断激发人民参与警察任务执行之社会责任意识之同时，应有义务提供良好的法令，以解决因私人自愿参与警察工作所衍生之法律问题.[17]站在功能主义的立场上看，私人无论是基于自卫被动还是基于公益主动参与危险防止或犯罪追缉等活动，都能够减轻国家本应承担的警察任务。

《条例》第15条规定：乡（镇）人民政府、城市街道办事处应当根据工作需要成立社区戒毒工作领导小组，配备社区戒毒专职工作人员，制定社区戒毒工作计划，落实社区戒毒措施.《条例》第21条规定：社区戒毒人员拒绝接受社区戒毒，在社区戒毒期间又吸食、注射毒品，以及严重违反社区戒毒协议的，社区戒毒专职工作人员应当及时向当地公安机关报告.这些规定明确了禁毒社工的法律地位，为私人参与执行禁毒任务提供了充分的法律保障。至于作为私法主体的私人参与执行警察任务，有时（如充当交通志愿者时）可能是作为行政助手身份出现的，因此造成损害的自然按照国家赔偿处理。

基于这一考虑，笔者通过对私人参与执行警察任务的法律身份、政府规制及司法救济的研究，试图从组织法、行为法及救济法的三重维度构建私人参与执行警察任务的行政法规制体系，希望能够对处于争议之中的私人参与执行警察任务的推行有所助益。考虑到行政委托和行政助手是未来两种最主要的私人参与执行警察任务的方式，按照目前主流的学说，前者并不发生主体资格的转移，后者只是在警察的直接指挥下协助执行任务，更不会发生主体资格的任何转移。